미국의 트럼프 행정부가 지난 5월 21일, “항공자유화조약(Open Skies Treaty)”에서 탈퇴할 것이라고 밝힌 가운데 그 배경에 관심이 쏠리고 있다. 항공자유화조약은 조약국들의 영토에 대해 상호 자유로운 감시비행을 허용하는 조약. 지금까지 조약국 간 신뢰 구축은 물론, 특히 미국과 러시아가 냉전시대의 핵 교착상태에 다시 빠지지 않도록 하는 데 도움이 되어 왔다.
하지만 핵심국가인 미국이 조약 탈퇴를 선언하면서 조약 와해가 우려되는 상황이다. 이에 대해 현재 알려진 공식적인 배경은 러시아. 미 현지 보도에 따르면 트럼프 행정부는 러시아가 이 조약을 위반하고 있어 탈퇴를 결정했다고 입장을 밝혔다. 하지만 전문가들은 미국의 탈퇴 배경에 대해 국익을 우선시하는 트럼프 행정부의 셈법이 있을 것으로 추정하고 있다. 


Photo : OSCE

항공자유화조약 요약
1992년 3월 24일에 체결된 항공자유화조약(Open Skies Treaty)은 각 조약국가가 다른 조약국의 영공에서 비무장 감시비행을 수행하면서 군의 전력과 활동에 관한 자료를 수집하도록 허용하는 조약이다.
 
상호 영공감시, 아이젠하워가 처음 제안
앞서 드와이트 아이젠하워 미 대통령은 1955년 7월, 당시 소련에 서로의 영공에서 감시비행을 허용하자고 처음 제안했다. 하지만 소련 정부는 감시비행이 광범위한 첩보활동에 쓰일 것이라고 주장하면서 아이젠하워의 제안을 거부했다. 이후 조지 H.W. 부시 전 대통령이 1989년 5월 이 아이디어를 부활시켰고, 1990년 1월 북대서양조약기구(NATO)와 바르샤바조약기구 간 협상이 시작됐다.
조약은 1992년 3월 24일 체결돼 2002년 1월 1일에 발효됐다. 발효 당시 조약국은 26개국이었지만, 발효 후 보스니아헤르체고비나, 크로아티아, 에스토니아, 핀란드, 라트비아, 리투아니아, 슬로베니아, 스웨덴 등이 추가로 가입해 현재 조약국은 34개 국가다. 대신 35번째로 키르기스스탄이 서명했으나, 아직 비준은 하지 않은 상태다.
항공자유화조약 자문위원회(OSCC)는 모든 조약국의 대표들로 구성되며 조약이행을 책임진다. 특히 자문위원회는 조약 준수와 조약 회원자격에 관한 결정, 액티브 쿼터 분배, 조약 이행 중 제기될 수 있는 모든 문제에 대한 대처와 같은 문제들을 검토한다. 


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조약국 간 모든 영토 감시비행 허용
감시비행은 기본적으로 모든 영토에 대해 가능하며, 감시대상국은 어떤 영토에 대해서도 비행금지를 선언할 수 없다. 또한 모든 조약국들은 매년 일정한 횟수의 감시비행을 승낙할 의무가 있다. 이를 “패시브 쿼터(passive quota)”라고 부르며, 국가의 면적에 따라 결정된다. 예를 들면 미국은 연간 42회의 감시비행을 허용하고 있는 반면, 포르투갈은 연간 2회의 감시비행만이 허용된다. 또한 조약국들은 반드시 비행 쿼터를 모두 소진해야 하는 것은 아니다.
이에 비해 “액티브 쿼터(active quota)”는 다른 조약국 상공에서 실시할 수 있는 비행횟수다. 각 조약국들은 자국 상공을 감시비행하는 다른 조약국과 동일한 횟수의 감시비행을 실시할 권리가 있다. 대신 액티브 쿼터는 패시브 쿼터를 초과할 수 없으며, 다른 조약국의 패시브 쿼터의 절반 이상을 요청할 수 없다.
또한 조약은 다수의 조약국들이 감시비행에 참여하도록 허용하고 있다. 비행횟수는 각 조약국이 참여하는 액티브 비행횟수로 계산한다. 단, 감시비행은 감시국의 수와 관계없이 감시대상국의 1회의 패시브 감시비행으로만 계산한다.
이 조약에 따라 러시아가 2002년 8월에 첫 감시비행을 실시한 데 이어, 미국이 2002년 12월에 첫 공식 감시비행을 실시했다. 이후 2008년 조약국들은 500회의 감시비행을 기념했으며, 2002년에서 2019년 사이 1,500회 이상의 감시비행이 실시됐다.
 

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